Europa Forum Luzern

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement

Bern, 27.04.2015 - Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga. Es gilt das gesprochene Wort.

Sehr geehrte Vertreter/-innen aus Kultur, Politik und Wirtschaft, meine Damen und Herren

Ich begrüsse im Namen des Bundesrats ganz herzlich auch den Ministerpräsidenten Baden-Württembergs. Wir sind gute Nachbarn, Hr. Kretschmann, und das soll auch so bleiben, ich weise Sie deshalb darauf hin, all die vielen Leute hier im Saal, das sind nicht alles Einkaufstouristen.

Baden-Württemberg hat ja vor einigen Jahren eine Image-Kampagne lanciert mit dem unschlagbaren Slogan: „Wir können alles. Ausser Hochdeutsch". - Hr. Kretschmann, dieser Slogan spricht uns aus dem Herzen, jedenfalls das mit dem Hochdeutsch. Herzlich willkommen also nochmals in der Schweiz.

Ministerpräsident Kretschmann und ich haben uns vorhin an einem Arbeitsgespräch unter anderem über die Folgen eines direktdemokratisch gefällten Entscheids unterhalten. Wenn Sie jetzt vermuten, es könnte sich um den 9. Februar gehandelt haben, liegen Sie damit nicht völlig daneben.

Politische Systeme sind lebendige Systeme

Meine Damen und Herren, wir sind damit bei der direkten Demokratie, ich beginne mit einem Zitat:

„Die direkte Demokratie ist ein Grundpfeiler schweizerischer Identität. Gerade die jüngere Vergangenheit hat uns aber auch Mängel in der gegenwärtigen Ausgestaltung der Volksrechte vor Augen geführt. Zudem hat der Gebrauch der Volksrechte in den letzten zwei Jahrzehnten erheblich zugenommen. Es muss deshalb darum gehen, die Funktionsfähigkeit der direkten Demokratie für die Zukunft zu sichern."

Solche Sätze sind im Moment in unzähligen Analysen in allen Zeitungen zu lesen.

Das Zitat selber stammt aus dem Buch „Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?". Eine brandaktuelle Neuerscheinung - könnte man meinen, aber nein: Das Buch ist vor fast zwanzig Jahren erschienen. Das zeigt uns:
Dass die direkte Demokratie kritisch diskutiert wird, ist nicht aussergewöhnlich. Das ist ganz normal.

Und dass das eigene politische System Gegenstand kritischer und kreativer Debatten ist, das ist keine Schweizer Besonderheit.

Als vor zehn Tagen der französische Staatspräsident zu Gast war in der Schweiz, wurde er von französischen Journalisten auf Reformen im politischen System Frankreichs angesprochen. Als ich vor kurzem in Luxemburg war, berichtete mir der Premierminister ebenfalls von intensiven Diskussionen über das politische System.

Überall also hinterfragt man stets die Regeln und Systeme, nicht nur in der Politik, sondern auch z.B. im Sport:

• Soll man im Fussball Videobeweise einführen oder einen elektronischen Chip im Ball? Hier habe ich persönlich zu wenig Ahnung, aber ich vermute, am Resultat würde sich nicht viel ändern: Am Schluss gewinnen dann sowieso meistens die Deutschen.

Klar ist bei solchen Diskussionen jeweils nur eines: Wer über die Regeln eines Systems diskutiert, stellt das System nicht generell in Frage.

Niemand will in Frankreich die Demokratie abschaffen, niemand will in der Schweiz die direkte Demokratie abschaffen, niemand will den Fussball abschaffen.

Die Gründe, Regeln zu hinterfragen, sind vielfältig, es können technische Entwicklungen sein, es können aber auch egoistische Motive sein:

Wer ständig zu den Verlierern gehört, kann versucht sein, dies auf die Spielregeln zurückzuführen. Entscheidend ist aber: Jedes System kann sich nur entwickeln und verbessern, wenn man sich immer wieder damit auseinandersetzt.

Auch unsere direkte Demokratie hat sich ja stets verändert:

Ein Beispiel: Der Kanton Luzern führte 1841 als dritter Kanton ein Gesetzesveto ein. Die Stimmberechtigten erhielten damit ein Mitspracherecht bei der Gesetzgebung, aber auch bei Bündnissen und Verträgen - diese Mitsprache ging weiter als in allen anderen Kantonen. Die entsprechenden Debatten waren für die weitere Entwicklung der Demokratie in der Schweiz von grosser Bedeutung.

Die Vorstellung, 1848 sei dann die direkte Demokratie schweizweit eingeführt worden, ist aber falsch:

• Erst 1874 wurde das fakultative Gesetzesreferendum eingeführt,
  
• und die Volksinitiative gibt es erst seit 1891 (auf Teilrevision).
  
• Es gab viele weitere Änderungen, 1921 kam z.B. das Staatsvertragsreferendum dazu.

Es ist aber nicht so, dass die Volksrechte einfach immer weiter ausgebaut wurden. Das entspricht ja auch nicht dem Willen der Stimmbürger/-innen, die unlängst zwei solche Initiativen wuchtig (mit über 75%) abgelehnt haben, nämlich die „Volkswahl des Bundesrates" und die Initiative „Staatsverträge vors Volk".

Ich komme zu einem ersten Fazit: Unsere direkte Demokratie ist kein statisches und starres System, sie ist vielmehr ein lebendiges und im besten Sinne stets umstrittenes System.

Unbehagen gegenüber Volksinitiativen ...

Das, meine Damen und Herren, das ist auch der Grund, weshalb ich das Unbehagen gegenüber unserer direkten Demokratie, das nach einigen der zuletzt angenommenen Volksinitiativen zum Ausdruck kam, nicht als Problem erachte, sondern als Chance.

Wie manifestiert sich denn dieses Unbehagen?

Kritisiert wird z.B., dass Volksinitiativen heute oft nicht mehr dazu dienen, Anliegen von Minderheiten zu thematisieren. Ganz im Gegenteil: Initiativen zielten heute oft darauf ab, Rechte - teils gar Grundrechte - von Minderheiten zu beschränken.

Oft hören wir zudem den Vorwurf, Initianten hätten primär zum Ziel, politische Zeichen zu setzen. So drohe die Gefahr, dass die Bundesverfassung zu einer Zeichensammlung verkomme.

Zudem würden in Initiativen - auch das löst Unbehagen aus - zunehmend radikale Anliegen formuliert, die wichtige Grundsätze des Rechtsstaats in Frage stellen.

Ist dieses Unbehagen also gerechtfertigt? Und wenn ja: Was ist dagegen zu tun?

Stellen wir zunächst die Frage: Was ist eigentlich Sinn und Zweck der Volksinitiative?

Entstanden ist die Volksinitiative als Mittel für politische Kreise, die nur beschränkt Zugang hatten zu den institutionalisierten politischen Prozessen. Dies belegt auch die Entstehungsgeschichte:

Es waren vor allem die damals oppositionellen katholisch Konservativen, die sich Ende des 19. Jhd. dieses Volksrecht erkämpften, gegen den Willen des Bundesrats, der zu jener Zeit fest in freisinniger Hand war.

Lange Zeit behielt die Volksinitiative diese Funktion, was sich auch in der Erfolgsquote zeigt: Volk und Stände nahmen in den ersten 100 Jahren nach Einführung der Initiative nur gerade 10 Volksbegehren an. Das hat sich in neuerer Zeit grundlegend verändert: Seit 1991 waren 12 Initiativen erfolgreich.

Diese Entwicklung ist massgeblich darauf zurückzuführen, dass die Volksinitiative anders gebraucht wird als früher:
Die Volksinitiative hat sich zunehmend zu einem Instrument des politischen Marketings entwickelt. Sie wird heute auch von politisch starken Gruppierungen eingesetzt, die im Parlament über grossen Einfluss verfügen. Viele Initiativen werden von Parteien gezielt auf Wahlen hin entwickelt und lanciert.

Gibt es also Handlungsbedarf in Bezug auf die Volksinitiative? Um diese Frage zu beantworten, möchte ich einige übergeordnete Gedanken formulieren zur Volkssouveränität, zum Mehrheitsentscheid und zum Verhältnis zwischen Rechtstaat und Demokratie.

Souveränität und Mehrheitsentscheid ...

Beginnen wir mit der Frage, ob der Volkssouveränität in der direkten Demokratie überhaupt Grenzen gesetzt sind.
Entscheidend ist hier vor allem ein Aspekt: Direkte Demokratie ist stets ein Zusammenspiel zwischen den Stimmbürger/-innen, dem Parlament und der Regierung, wobei alle Akteure eigene Zuständigkeiten und Kompetenzen haben.

Das sagt auch unsere Verfassung, in Art. 148 steht: „Die Bundesversammlung übt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus". In diesem Vorbehalt versteckt sich die schweizerische Ausprägung des Prinzips der Volkssouveränität.

Ob im Parlament, im Bundesrat oder bei Abstimmungen: Demokratische Entscheidungen werden gemäss dem Mehrheitsprinzip gefällt. Das Mehrheitsprinzip ist eine wichtige demokratische Regel. Aber auch sie gilt nicht uneingeschränkt - die Demokratie selbst setzt ihr Grenzen. - Wie meine ich das?

Wir alle sind bereit, uns auf eine Demokratie einzulassen in welcher die Mehrheit entscheidet, und wir sind auch bereit, diese Ergebnisse zu akzeptieren, sofern, und das ist wichtig: sofern wir darauf vertrauen können, dass elementare Grundrechte nicht angetastet werden; die Menschenrechte z.B.

Hier kommt die Verfassung ins Spiel. Die Verfassung, die sich das Volk ja selbst gegeben hat, schützt unser Vertrauen in unsere Demokratie:

Ich denke hier z.B. an Art. 5 der Bundesverfassung: „Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht". - Der Rechtsstaatsgedanke ist ein zentraler Grundpfeiler unseres Staatswesens. Zum Rechtsstaat gehören auch die Grundrechte, wie zum Beispiel das Recht auf Leben und persönliche Freiheit (Art. 10 BV), das Recht auf Privatsphäre (Art. 13 BV) oder die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV).

Es geht hier also genau um diejenigen elementaren Rechte, die wir geschützt wissen wollen, wenn wir uns auf eine Demokratie einlassen, in der die Mehrheit entscheidet.

Grundrechte dienen primär dem Schutz der Minderheiten. Mehrheiten sind darauf nicht angewiesen, denn sie können ihre Bedürfnisse und Anliegen im Mehrheitsentscheid durchsetzen.

... Rechtsstaat und Demokratie

Es ist ein alter Streit, was denn nun Vorrang habe: Der Rechtsstaat, der die Grundrechte in jedem Fall schützt, oder - ein anderer Grundpfeiler unseres Staates - die Demokratie?

Ist die Frage überhaupt sinnvoll gestellt? Lässt sich Demokratie denken ohne Grundrechte?

Nur ein Beispiel: Ist eine Debatte noch demokratisch, wenn Zeitungen zensuriert werden und einzelne Gruppierungen gar um ihr Leben fürchten müssen, wenn sie ihre Meinung äussern?

Nein, meine Damen und Herren, natürlich nicht. - Ohne Grundrechte gibt es keine Demokratie.

Und das bedeutet: Es geht nicht um eine Gegenüberstellung von Rechtsstaat und Demokratie, sondern um eine sinnvolle Verschränkung. Die Grundrechte sind sowohl Voraussetzung als auch Ergebnis einer funktionierenden Demokratie.

Zur Volksinitiative ...

Nach diesen grundsätzlichen Überlegungen komme ich zurück zu einem der Markenzeichen unserer direkten Demokratie, zur Volksinitiative.

Die Verfassung kann durch Volksinitiativen jederzeit und auf relativ einfache Art und Weise geändert werden. Inhaltlich sind der Volksinitiative kaum Grenzen gesetzt; die Verfassung regelt die Frage der Ungültigkeit von eingereichten Volksinitiativen sehr zurückhaltend.

Ausdrücklich erwähnt sie nur gerade drei Ungültigkeitsgründe:

• Eine Volksinitiative darf die Einheit der Form nicht verletzen, d.h. sie muss entweder ausformuliert oder als Anregung konzipiert sein, die erst im Parlament ausformuliert wird.
• Einzuhalten ist ferner das Gebot der Einheit der Materie. Eine Initiative darf nicht mehrere Anliegen gleichzeitig enthalten, die miteinander nicht in engem sachlichen Zusammenhang stehen, und
  
• Drittens darf eine Initiative nicht gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verstossen, d.h. gegen fundamentale Normen wie das Folterverbot oder das Verbot unmenschlicher Behandlung.

Das bedeutet also: Es kann auch über Volksinitiativen abgestimmt werden, die gegen die Grundrechte verstossen oder nicht vereinbar sind mit völkerrechtlichen Bestimmungen, sofern diese nicht zum zwingenden Völkerrecht gehören. Gegenwärtig mehren sich die Stimmen, die eine Ausdehnung der Ungültigkeitsgründe fordern.

So wird verlangt, Initiativen dürften nicht zur Abstimmung gelangen, wenn sie gegen die EMRK oder grundlegende rechtsstaatliche Prinzipien verstossen.

Diese Forderungen hängen mit der steigenden Zahl von Initiativen zusammen, die Völkerrecht verletzen oder grundlegende Verfassungsnormen beeinträchtigen.

Das Unbehagen über die Zunahme solcher Initiativen ist nachvollziehbar: Wenn wir über Initiativen abstimmen, die nach einer Annahme aus rechtsstaatlichen Gründen nur unvollständig umgesetzt werden können, ist das unbefriedigend.
Trotzdem bin ich überzeugt, dass wir zurückhaltend sein sollten mit der Einführung neuer Ungültigkeitsgründe.

Denn: Je breiter die Ungültigkeitsgründe gefasst werden, desto mehr steigt die Gefahr, dass sie missbraucht werden, um politisch missliebige Initiativen zu verhindern.

... und zur Umsetzung angenommener Volksinitiativen

Wird eine Initiative angenommen, führt das zunächst zu einer Änderung des Verfassungstexts. Diese Feststellung ist nicht so banal, wie sie vielleicht auf Anhieb klingen mag:

Je mehr Initiativen dazu eingesetzt werden, politische Zeichen zu setzen, desto eher löst sich die Debatte vom eigentlichen Initiativtext - und desto mehr Hoffnungen und Erwartungen werden geschürt, die mit dem Wortlaut der Initiative nur noch wenig zu tun haben. Ich denke etwa an die vollen Züge und den Stau auf den Strassen im Zusammenhang mit der Abstimmung über die Masseneinwanderungs-Initiative.

Es ist die Aufgabe des Gesetzgebers, eine neue Verfassungsbestimmung zu konkretisieren. Dabei hat er die neue Bestimmung im Kontext der gesamten bestehenden Bundesverfassung zu verstehen. Es geht somit darum, verschiedene Verfassungsbestimmungen möglichst in Einklang miteinander zu bringen.

So wollte die Ausschaffungsinitiative zum Beispiel, dass die Gerichte künftig eine strengere Ausschaffungspraxis verfolgen müssen. Die Ausschaffungsinitiative mag zwar dazu führen, dass leichter in Grundrechte eingegriffen werden kann. Die in der Verfassung aufgezählten Voraussetzungen, unter denen die Grundrechte eingeschränkt werden dürfen, sind aber dadurch nicht einfach ausser Kraft gesetzt worden.

Eine angenommene Initiative ist eine Teilrevision der Verfassung. Das ist sozusagen Stückwerktechnologie:
Initianten verfolgen ein politisches Anliegen und brauchen sich nicht um Kohärenz innerhalb der Verfassung oder des Rechtssystems zu kümmern. Dies ist bei der Gesetzgebung anders:

Das Parlament muss das ganze Rechtssystem im Auge behalten und dafür sorgen, dass die Verfassung möglichst frei von Widersprüchen ist.

Demokratische Kultur

Diese verfassungsrechtlichen Überlegungen sind wichtig, um unsere rechtsstaatliche und gewaltenteilige Demokratie zu verstehen und funktionsfähig zu halten.

Vergessen wir aber nicht: Der demokratische Verfassungsstaat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann.

Gerade unsere gewaltenteilige Demokratie ist durch ihr komplexes Zusammenspiel auf Diskurs und nicht auf Konflikt angelegt. Deshalb muss sie von einer politischen Kultur getragen sein.

Interessengegensätze können hart ausgetragen werden, es braucht aber einen gemeinsamen Boden, den niemand verlässt. Die Menschenwürde muss immer die Grenze bleiben, die nicht überschritten werden darf.

Zwar können rechtsstaatliche Anliegen in Gerichtsverfahren durchgesetzt werden. Noch wichtiger ist aber, dass der Rechtsstaat, der Minderheitenschutz und die Achtung vor den Mitmenschen einen hohen Stellenwert haben als Argumente im politischen Diskurs.

Zivilisatorische Errungenschaften wie die Grundrechte, die sich im Zuge schmerzvoller Lernprozesse über Jahrhunderte herauskristallisiert haben, sind fundamental für unser Zusammenleben und die Demokratie.

Auch die Verfassung selbst - und das ist eine entscheidende Feststellung - auch die Verfassung vertraut letztlich auf diese demokratische Kultur:

Die Tatsache, dass die Hürden sehr hoch sind, bis eine Volksinitiative für ungültig erklärt werden darf, darf nicht bedeuten, dass rechtsstaatliche Grundsätze oder internationale Verpflichtungen der Schweiz nicht ernst genommen werden.

Unsere direkte Demokratie ist eine einmalige Erfolgsgeschichte. Dies bleibt aber nur so, wenn unsere politische Kultur durch Respekt und Rücksichtnahme geprägt ist:

• durch Rücksichtnahme der Mehrheiten auf die Minderheiten;
• durch die gegenseitige Anerkennung der verschiedenen Verfassungsorgane, sowie
  
• durch Respekt der Bevölkerung gegenüber unseren rechtsstaatlichen Errungenschaften.

Die direkte Demokratie - unsere politische Identität

Meine Damen und Herren: Die direkte Demokratie, das ist unsere politische Identität.

In den letzten zwei Jahrhunderten wurden weltweit Hunderte nationale Volksabstimmungen durchgeführt. Ich bin stolz, Bundespräsidentin des Landes zu sein, indem rund die Hälfte aller weltweit abgehaltenen Volksabstimmungen durchgeführt wurden.

Ich gebrauche das Wort, „stolz" selten, besonders in der Ich-Form, aber im Zusammenhang mit der direkten Demokratie tue ich es.

Ich bin stolz auf unser politisches System, weil die direkte Demokratie ein mutiges System ist. In der direkten Demokratie haben die Bürgerinnen und Bürgern viel Verantwortung, sie fällen Entscheidungen von grösster Tragweite.

Ich bin stolz auf unser System, weil die direkte Demokratie nach dem demokratischen Ideal der Selbstregierung strebt:

Die Regierenden und die Regierten sollen möglichst identisch sein. Bürger und Bürgerinnen sollen Regeln folgen, die sie selbst mitgeprägt und gesetzt haben.

Meine Damen und Herren, liebe Bürgerinnen und Bürger, ich überbringe Ihnen hiermit die Grüsse der Landesregierung.

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